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要： 本文介紹了我國公路交通建設項目環(huán)境影響評價工作的基本情況、特點，在總結近十年來環(huán)境影響評價經(jīng)驗基礎上，闡述了環(huán)境影響評價工作在公路建設和發(fā)展的積極作用，提出了在公路建設中進一步發(fā)揮環(huán)境影響評價作用的建議。
關鍵詞： 公路建設；環(huán)境影響評價；作用
0 前言
近 10多年來，我國公路網(wǎng)絡總規(guī)模和整體技術水平都有較大的提高，國道主干線建設取得了重大發(fā)展，但為適應國民經(jīng)濟發(fā)展的需要，交通運輸業(yè)作為國民經(jīng)濟發(fā)展的樞紐和先鋒必須得到迅速發(fā)展，必須新建和擴建各種等級公路，增加汽車保有量。然而在公路交通事業(yè)迅猛發(fā)展，在增加運輸能力、促進地區(qū)經(jīng)濟迅速發(fā)展的同時，也在一定程度上加劇了資源、環(huán)境、人口之間的矛盾，并隨著我國總體環(huán)境質量惡化和人口的增加變得更加突出。
面臨人口與交通發(fā)展的壓力，公路交通領域的環(huán)境保護工作越來越引起人們的關心和高度重視，保護和改善環(huán)境，實行持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，促進公路交通事業(yè)與環(huán)境協(xié)調發(fā)展已成為公路界的共識。我國政府始終堅持把環(huán)境保護作為國家發(fā)展的基本國策，制定了“經(jīng)濟建設、城鄉(xiāng)建設、環(huán)境建設同步規(guī)劃、同步實施、同步發(fā)展”的指導方針，為保證環(huán)境保護參與決策，提出了環(huán)境保護管理的“八項制度”。交通部明確規(guī)定，對公路交通建設項目必須“先評價，后建設”，充分利用環(huán)境影響評價這一有效工具的作用，為公路建設開發(fā)項目的決策服務。
1我國公路環(huán)評的基本情況
1.1 公路環(huán)境保護存在的問題
我國是世界上人口最多的發(fā)展中國家，同時也是受公路交通環(huán)境有害影響危害最嚴重的國家之一。近 20年來以來，我國公路環(huán)保工作雖然取得了一定的成績，在各個領域取得了多項進展，但從現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢來看，還存在諸多不容忽視的重大問題：
各種機動車均排放有害廢物到大氣中，主要的污染物是碳氫化合物、一氧化碳、氮氧化物、含鉛化合物、苯并 (a)芘等，以及二次污染物——光化學污染物等。對煙塵、氮氧化物、一氧化碳和二氧化硫等四種主要污染物的統(tǒng)計表明，交通運輸業(yè)已占我國大氣污染物的10％。這表明，機動車尾氣污染已成為我國的主要大氣環(huán)境問題之一。
我國近十年來，機動車輛增長速度很快，幾乎是每 5年增加1倍，另外我國汽車保有量相對較少，但噪聲水平確比國外高，因此交通噪聲在全國有逐年加重的趨勢。據(jù)統(tǒng)計，全國城市道路交通噪聲平均等效聲級為71.5分貝；全國80％左右的交通干線兩側環(huán)境噪聲超過國家標準，局部路段超標嚴重。
隨著我國公路建設伴隨著國家經(jīng)濟建設的迅猛發(fā)展，公路建筑施工噪聲業(yè)越來越嚴重。盡管施工噪聲具有暫時性特點，但是由于人口稠密、施工任務繁重，施工期面廣而工期較長，因此噪聲污染相當嚴重。
公路交通環(huán)保工作由于缺乏系統(tǒng)規(guī)劃和科學指導，管理和執(zhí)法力度不夠，因公路基礎設施建設強度和規(guī)模加大而引起的森林、草原、濕地和沙地植被破壞嚴重，生態(tài)功能退化；由于公路建設衍生的環(huán)境污染和生態(tài)破壞導致了土壤污染、動植物生境的破壞，引起更大的生態(tài)壓力，生物多樣性面臨的威脅也很嚴重。
公路建設對自然資源的過量開發(fā)和不合理利用導致的生態(tài)環(huán)境破壞較為嚴重，交通干線環(huán)境地質問題突出，地質災害較為頻繁，地下水水質、滑坡、崩塌、泥石流、地面沉降、地裂縫等地質災害呈增多趨勢。因公路施工組織不善、缺乏環(huán)境監(jiān)理等主、客觀原因導致部分公路建設過程中產生大量固體廢物（尤其是在山嶺重丘區(qū)）揚塵污染大氣，滲濾液污染地表水、地下水和周圍環(huán)境，成為潛在的環(huán)境隱患；部分公路（主要是 2級以下公路及等外公路）直接影響區(qū)域內水土流失面積、侵蝕強度、危害程度在局部地區(qū)呈上升趨勢。
(5) 科技工作與公路交通環(huán)保事業(yè)發(fā)展的需要不相適應
公路交通環(huán)保事業(yè)仍未擺脫粗放型經(jīng)濟增長方式，污染控制和生態(tài)環(huán)境建設的發(fā)展主要依賴投資規(guī)模擴大，多占用資源和高效耗來實現(xiàn)的，科技與環(huán)保脫節(jié)狀況仍很嚴重。公路環(huán)保科技進步貢獻率低，成果轉化率低，在大規(guī)模大范圍推廣應用的更少�；A性研究薄弱，科技儲備少，后勁不足。庫存“成果”實際上沒有多少含金量，大量的環(huán)境治理、經(jīng)濟和市場需要的技術拿不出來。公路環(huán)保事業(yè)科技創(chuàng)新不夠，高新技術特別是生物技術、信息技術和新材料技術等在公路環(huán)保方面沒有重大突破。科技隊伍總體實力薄弱且不夠穩(wěn)定。公路環(huán)保科技的總體水平與世界先進國家差距最少在 20年。
(6) 公路環(huán)境保護資金渠道不暢、投入不足、欠帳較多
公路交通運輸業(yè)是溫室氣體、損耗臭氧層物質排放和生物多樣性的大戶之一，因此，履行國際環(huán)境公約的任務十分繁重。同時，環(huán)境保護成為我國公路建設外資引進的重要條件之一，若不能有效地遏制公路交通建設對環(huán)境的有害影響，將影響我國在國際社會中的影響力和參與度。
上述 7個方面的矛盾對我國公路交通建設項目環(huán)境管理工作提出了比以往更為嚴峻的挑戰(zhàn)。對于這些后果嚴重、社會反響強烈的環(huán)境問題，如果不盡早進行研究和采取防治措施，則不僅不能解決公路交通運輸與環(huán)境，乃至全國人口、資源與環(huán)境協(xié)調發(fā)展的重大問題，而且可能會導致較大規(guī)模的生態(tài)災難，直接影響到公路沿線地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展，人民群眾的生活和社會安定團結。
保護和建設生態(tài)環(huán)境，改變傳統(tǒng)的公路交通的發(fā)展模式，以較低的資源代價和環(huán)境代價換取較高的公路交通發(fā)展速度，達到經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一，實現(xiàn)公路交通運輸業(yè)和環(huán)境的持續(xù)發(fā)展，這應是我國公路交通發(fā)展戰(zhàn)略的重要決擇。
1.2 我國公路交通建設項目環(huán)境影響評價的現(xiàn)有基礎
21世紀我國將面臨著史無前例的環(huán)境壓力，但是，黨和國家的高度重視，綜合國力的增強，市場經(jīng)濟的完善，公眾環(huán)境環(huán)境意識的提高，環(huán)保科技的進步，給公路交通建設項目的環(huán)境影響評價工作帶來了前所未有的機遇，這也意味著公路環(huán)境保護的春天已經(jīng)到來。
在世紀之交的關鍵時期，國家把環(huán)境保護工作納入了國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃。 92年環(huán)發(fā)大會后，我國率先在國際上制定了含交通運輸業(yè)持續(xù)發(fā)展與環(huán)境內容的《我國21世紀議程》；在《“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》、在我國共產黨第十五次全國代表大會上江澤民同志所作的《高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建設有我國特色社會主義的全面推向21世紀》的報告中、在第九屆全國人民代表大會第一次會議關于《政府工作報告》的決議中均充分肯定了實施科教興國戰(zhàn)略和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，大力加強環(huán)境保護工作，加強對資源管理和保護，嚴格控制和治理污染戰(zhàn)略方針。
這是向全黨和全國人們發(fā)出了治理國土、建設生態(tài)環(huán)境的總動員令，是以江澤民同志為核心的第三代中央領導集體作出的重大戰(zhàn)略部署。這直接關系到我國國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展和社會主義現(xiàn)代化建設目標的全面實現(xiàn)。在公路交通領域實施好環(huán)境管理和保護這項跨世紀的偉大工程，將是中華民族歷史上的一個空前壯舉，對于世界文明的發(fā)展也是一個重大貢獻。
我國已相繼頒布了《環(huán)境保護法》等五部專門的環(huán)境法律， 8部與環(huán)境有關的資源法律和公路法，發(fā)布了20多項環(huán)境法規(guī)和360項環(huán)境標準，交通部也先后頒布了一系列公路交通環(huán)境保護法規(guī)和標準，公路環(huán)境保護已做為公路建成和營運評估考核工作的工項重要內容，基本形成了具有我國特色的公路環(huán)境保護法規(guī)體系，執(zhí)法力度逐步加大。我國公路交通建設項目的環(huán)境影響評價制度在我國具有強制性的，必須執(zhí)行的有明確的法律、法規(guī)和條例的依據(jù)和基礎。
1982年12月4日通過的《中華人民共和國憲法》規(guī)定：“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人利用任何手段侵占或破壞自然資源�！薄耙磺惺褂猛恋氐慕M織和個人必須合理的利用土地”，“國家保護名勝古跡、珍貴文化和其他重要歷史文化遺產”，“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林，保護樹木�！边@樣國家以根本大法的形式，作出保護自然生態(tài)環(huán)境，合理利用自然資源，防治污染和其他公害的規(guī)定。這是我國環(huán)境保護工作的最高準則，也是確定環(huán)境影響評價制度的最根本的法律依據(jù)和基礎。
環(huán)境保護基本法是《中華人民共和國環(huán)境保護法》，在該法的第十三條中規(guī)定：“建設污染環(huán)境的項目，必須遵守國家有關建設項目環(huán)境管理的規(guī)定�！薄敖ㄔO項目環(huán)境影響報告書，必須對建設項目產生的污染和對環(huán)境的影響作出評價，規(guī)定防治措施，經(jīng)項目主管部門預審，并依照規(guī)定的程序報環(huán)境保護行政主管部門批準。環(huán)境影響報告書經(jīng)批準后，計劃部門方可批準建設項目設計任務書�！�
《 中華人民共和國污染防治法》中第十三條規(guī)定“新建、改建、擴建直接或間接向水體排放污染物的建設項目和其他水上設施，必須遵守國家有關建設項目環(huán)境保護管理的規(guī)定�！薄敖ㄔO項目環(huán)境影響報告書必須對建設項目可能產生的水污染和生態(tài)環(huán)境的影響作出評價，規(guī)定防治措施，按照規(guī)定的程序報經(jīng)有關環(huán)境保護部門審查批準， …… ”
《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治條例》中第十五條：“新建、改建、擴建的建設項目，必須遵守國家有關建設項目環(huán)境保護管理的規(guī)定�！薄敖ㄔO項目的環(huán)境影響報告書，必須對建設項目可能產生的環(huán)境噪聲作出評價，規(guī)定防治措施，并按照規(guī)定程序報環(huán)境保護主管部門審查批準， …… ”
《中華人民共和國大氣污染防治法》中第九條規(guī)定“新建、擴建、改建向大氣排污染物的項目，必須遵守國家有關建設項目環(huán)境保護管理的規(guī)定�！薄敖ㄔO項目的環(huán)境影響報告書，必須對建設項目可能產生的大氣污染和對生態(tài)環(huán)境的影響作出評價，規(guī)定防治措施，并按照規(guī)定和程序報環(huán)境保護部門審查批準， …… ”
《中華人民共和國野生動物保護法》中第十二條：“建設項目對國家或省地方重點保護野生動物的生存環(huán)境產生不利影響的，建設單位應當提交環(huán)境影響報告書；環(huán)境保護部門在審批時，應當征求同級野生動物行政主管部門的意見�！�
《中華人民共和國城市規(guī)劃法》、《中華人民共和國土地管理法》、《風景名勝管理暫行條例》等單項法和條例中均有有關環(huán)境影響評價方法的明文規(guī)定。
對于公路交通建設項目的環(huán)境影響評價制度的、目前用于操作的法規(guī)還有中華人民共和國國務院令第 253號《建設項目環(huán)境保護管理條例》；中華人民共和國交通部19號部長令《交通建設項目環(huán)境保護管理辦法》。
各省、直轄市根據(jù)國家環(huán)�？偩值摹督ㄔO項目環(huán)境保護管理辦法》也相應的制訂了適用于本地的建設項目環(huán)境保護管理辦法的實施細則為主體的地方環(huán)境影響評價行政法規(guī)。
近年來，公路環(huán)境保護和路域生態(tài)環(huán)境改善，作為一項社會性、多部門的事業(yè)，得到了公路交通系統(tǒng)、各級地方政府和其它部門的高度重視。全國各省 (市、區(qū))交通廳相繼成立了由部門領導組成的交通環(huán)境保護工作領導機構(環(huán)保辦等)；許多省(市、區(qū))已將公路環(huán)境保護工作列入了各級機構的目標責任制，公路交通環(huán)境保護機構逐步健全。全面開展公路環(huán)境影響評價工作的、強有力的組織基礎基本奠定。
由于各級領導的重視，各種形式的環(huán)境宣傳活動，以及人民物質生活水平、文化素質普遍提高，公路環(huán)境保護問題作為一個關系到可持續(xù)發(fā)展、社會穩(wěn)定和國際問題的觀點，正在為廣大群眾所接受。全民族的環(huán)保意識、科學意識普遍增強。
公路交通系統(tǒng)遵循“環(huán)境科技為環(huán)境保護服務、環(huán)境保護依靠科技進步”的方針，組織開展科技攻關，取得了不少成果，一些科研成果和實用技術得到推廣應用，直接服務于環(huán)境影響評價。
公路交通建設項目的環(huán)境影響評價咨詢業(yè)從無到有，逐步發(fā)展。經(jīng)過近十年的積累和發(fā)展，公路環(huán)境影響評價的規(guī)范、評價方法和儀器設備均得到了明顯改善。
在從事環(huán)境影響評價工作的各公路環(huán)評單位均有從事公路環(huán)境保護研究的科技工作者，其中不乏具有豐富實踐經(jīng)驗的老專家，有一大批各行業(yè)從事公路環(huán)�？茖W研究、具有相當高水平的中青年人才隊伍，從上到下已具備多部門、多學科開展公路環(huán)境影響評價工作的條件。
總之，全面開展公路交通建設項目環(huán)境影響評價的外部環(huán)境和物質基礎已經(jīng)具備，新世紀我國公路交通事業(yè)的飛速發(fā)展也將給解決公路交通環(huán)境問題提供前所未有的大好機遇。因此必須抓住有利時機，向公路環(huán)境污染和生態(tài)破壞挑戰(zhàn)，促進環(huán)境和交通經(jīng)濟、社會協(xié)調發(fā)展，使我國的公路建設、路域環(huán)境狀況能夠真正同人們生活達到小康乃至更加寬裕的水平相適應。
1.3 我國公路交通項目環(huán)境影響評價工作的特點
(1) 公路交通建設項目環(huán)境影響評價的范圍不斷擴大
公路交通建設項目的環(huán)境影響評價咨詢業(yè)經(jīng)歷了從無到有，逐步發(fā)展的曲折過程，公路交通建設項目環(huán)境影響評價的范圍不斷擴大。從項目的性質來看，環(huán)評對象從初期的世界銀行和亞洲銀行的貸款項目，現(xiàn)已擴大到國家、省、市和縣級公路交通建設項目；從公路的規(guī)模來看，環(huán)評對象從以往的單一新建高速公路建設項目，現(xiàn)已擴大到一級、二級公路，改、擴建公路。
(2) 公路交通建設項目環(huán)境影響評價是基本建設程序中不可缺少的環(huán)節(jié)
公路交通建設項目的環(huán)境影響報告書經(jīng)項目主管部門預審，并依照規(guī)定程序報環(huán)境保護行政主管部門批準，環(huán)境影響報告書經(jīng)批準后，交通系統(tǒng)或國家的計劃部門方可批準建設項目設計任務書。在國家和省屬公路交通建設項目的立項審批工作中，環(huán)境影響報告書的審批程序已作為建設項目的決策和設計的約束條件，環(huán)境影響評價制度已成為二級以上的公路建設項目必須遵照執(zhí)行的工作準則。
(3) 環(huán)境影響評價制度執(zhí)行的時段限于在項目可行性研究和初步設計中期階段
中華人民共和國國務院令第 253號《建設項目環(huán)境保護管理條例》規(guī)定開發(fā)建設項目可行性研究階段必須編制環(huán)境影響報告書，環(huán)境影響報告書經(jīng)批準后，計劃部門方可批準建設項目設計任務書。鐵路、交通建設項目經(jīng)環(huán)境主管部門批準后，可延遲到初步設計階段。這就明確地表明了公路建設項目的環(huán)境影響評價制度執(zhí)行的時段，是從項目可行性研究階段得到計劃部門批準到初步設計審批之前的項目階段。這即體現(xiàn)了公路交通建設項目的行業(yè)特點，又體現(xiàn)了環(huán)境影響評價制度是用于建設項目環(huán)境管理的一種戰(zhàn)略防御手段，起到了保證公路建設的良性發(fā)展的作用。
(4) 我國的公路交通建設項目的環(huán)境影響評價制度實行持證評價和評價機構資格審查制度
目前，承擔公路交通建設項目的環(huán)境影響評價工作的單位，必須持甲級《建設項目環(huán)境影響評價資格證書》，并按照證書中規(guī)定的范圍開展環(huán)境影響評價，并對評價結論負責，對持證單位實行申報和定期考核的管理程序及分級管理的體制，由國家環(huán)保局和各省、自治區(qū)、直轄市人民政府環(huán)境保護部門二級管理，對考核不合格或違反有關規(guī)定的執(zhí)行以罰款乃至中止和吊銷“證書”的處罰。
(5) 環(huán)境影響報告書執(zhí)行審批制度
各級人民政府環(huán)境保護部門對公路建設項目的環(huán)境保護實施統(tǒng)一的監(jiān)督管理；負責公路建設項目環(huán)境影響報告書或環(huán)境影響報告表審批。審批權在各級人民政府的環(huán)境保護部門，根據(jù)項目大、小（按投資規(guī)模）分項審批，不得擅自越權。
審批程序特點是一律由建設單位負責提出，報至主管部門預審，再由主管部門提出預審意見轉報負責審批的環(huán)境保護部門審批。
另外，建設項目的性質、規(guī)模、建設地點等發(fā)生較大改變時，按照規(guī)定的審批程序重新報批。
對于環(huán)境問問題有爭議的建設項目，其環(huán)境影響報告書（表）可提交上一級環(huán)境保護部門審批。
1.4 我國公路交通項目環(huán)境影響評價的發(fā)展趨勢
雖然目前我國公路交通對國民經(jīng)濟發(fā)展的制約性得到了一定的改善，但公路交通的發(fā)展水平總體上仍處于滯后階段，為適應國民經(jīng)濟發(fā)展的需要，公路交通運輸業(yè)作為國民經(jīng)濟發(fā)展的樞紐和先鋒必須得到迅速發(fā)展，必須新建擴建各種等級公路建設項目，堅持公路交通環(huán)境影響評價制度的重要性和迫切性更顯突出。
(1) 進行以公路網(wǎng)為基礎的區(qū)域環(huán)境影響評價
我國公路交通的迅猛發(fā)展和人口增長都已達到很高的密度，特別是東、南部地區(qū)，人多地少，經(jīng)濟密集，環(huán)境容量空間日益狹小，加之城鎮(zhèn)規(guī)劃不合理或根本無規(guī)劃等主客觀因素，這使許多地區(qū)幾乎沒有環(huán)境容量去容納新建公路建設項目。公路交通與環(huán)境之間尖銳矛盾，已需要從更高的角度和從公路網(wǎng)的范疇來評價項目的可行性。以往的以單一公路交通建設項目為單元的環(huán)境影響評價和“三同時”管理日益不能適應新的形勢要求，而必須在考慮一條公路建設項目的影響時，同時考慮公路網(wǎng)與區(qū)域環(huán)境狀況和允許程度的關系問題。因此，單個公路建設項目的環(huán)評與以公路網(wǎng)為基礎的區(qū)域環(huán)評相結合就成為現(xiàn)階段公路交通建設項目環(huán)境管理的必然要求。
在區(qū)域環(huán)評中，要遵循“整體評價、總量控制、定期監(jiān)測、科學管理”這個導則，整體評價就是把公路建設項目放在公路網(wǎng)整體中來看待，要作超出擬建公路建設項目本身的區(qū)域性環(huán)評。總量控制就是從公路網(wǎng)區(qū)域環(huán)評出發(fā)，給出排污總量或資源供需平衡總量，如此才能定量地控制污染，并保證公路選址、建設管理和技術經(jīng)濟的合理性。定期監(jiān)測是實行公路網(wǎng)區(qū)域和公路建設項目環(huán)境管理的主要手段�？茖W管理則是指公路項目環(huán)境管理的深化與提高，實行全公路網(wǎng)的合理化管理，這也是環(huán)評落實的重點。
將單個公路建設項目與公路網(wǎng)區(qū)域環(huán)評相結合或并舉，對公路環(huán)評工作提出了更高的要求。首先，環(huán)評必須注意公路網(wǎng)所在區(qū)域功能，與區(qū)域規(guī)劃相結合；第二，必須注意公路布局的合理性，并需對資源配置、公路網(wǎng)構成等提出優(yōu)化建議；第三，必須從總量控制出發(fā)，實行污染總量控制，實行污染物集中處理；第四，必須與國家的有關經(jīng)濟建設政策、法規(guī)更緊密地結合；第五，必須根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟特征和環(huán)境特點，區(qū)別對待。
為了充分發(fā)揮環(huán)境影響評價制度對公路項目的合理選址、公路網(wǎng)的合理布局及生態(tài)破壞和污染綜合防治的指導作用，必須強調先評價，后建設的原則。
(2) 與國際環(huán)評接軌
隨著公路交通領域國際金融組織貸款項目的迅速增長，也給環(huán)評工作帶來新問題。我國建設項目的環(huán)評工作一向以污染控制為主，但世行、亞行的援助項目一般把環(huán)境資源分為四類：一類是物質環(huán)境，即大氣、水、土壤等；一類是生態(tài)環(huán)境，并以大的生態(tài)系統(tǒng)觀點看待；第三類是社會經(jīng)濟環(huán)境，如公眾參與、經(jīng)濟環(huán)境，美學、文物等；第四類是人的生存質量，即人權之類的問題，如拆遷和移民安置等。此外，還特別關注環(huán)境行動的落實。目前，國際金融組織貸款項目的趨勢是趨向宏觀、重視政策評價、提高有效性，不提倡模型預測，而建議用 GIS（地理信息系統(tǒng)），這些都是我國公路環(huán)評有待改進和提高的方面。此外，一些國際貸款項目還提出由國外指定的咨詢公司進行環(huán)評，這就使我國面臨如何與打進來的外國公司競爭以及打出去參與國際競爭等問題。
為了適應我國加快改革開放的速度要求，應認真研究應用國外先進的環(huán)境評價程序和技術，同時要研究簡化環(huán)境影響評價報告書審批手續(xù)，積極開展環(huán)境影響評價有效性的研究，提高環(huán)境影響評價的實用性、科學性，改革審批程序等具體辦法。
(3) 重視公路建設帶來的負面生態(tài)環(huán)境影響
我國目前人口眾多，底子薄，公路主體工程投資嚴重不足。隨著公路基礎設施建設的發(fā)展規(guī)模不斷擴大，對生態(tài)環(huán)境的壓力愈來愈重，公路建設項目往往涉及大范圍的生態(tài)環(huán)境變化問題，需作出科學的評價和采取有效的預防或補救措施。但是，由于我國地理氣候條件差異大，生態(tài)系統(tǒng)復雜、多樣，又缺少深入的生態(tài)科學基礎研究支持，有關生態(tài)環(huán)境的評價還沒有一套行之有效的技術方法，缺乏定量評價，成為公路環(huán)境影響評價工作中的弱點和難點，這也是今后公路交通建設項目環(huán)境影響評價的工作重點和亟待發(fā)展的方向。
(4) 重視驗收和后評價工作
環(huán)境管理的“三同時”和驗收是一個相互結合、密不可分的有機體。驗收既是環(huán)評的一部分，又是對環(huán)評的檢驗和落實過程。我國建設項目環(huán)境管理中對評價程序作了詳細的規(guī)定。但對驗收程序未作詳細規(guī)定，又受到管理部門人員較少的限制，因而驗收工作未得到充分重視，執(zhí)行不力。這樣，就使某些公路環(huán)評工作流于形式。在國家對經(jīng)濟管理由微觀管理轉向宏觀控制的新形勢下，加強公路建設項目的環(huán)境保護工作驗收已成為保障建設項目環(huán)境管理有效性的關鍵環(huán)節(jié)。
公路建設項目后評價是公路基本建設程序的重要組成部分。進行公路建設項目后評價的目的是通過全面總結，為不斷提高決策、設計、施工、管理水平，合理利用資金，提高投資效益，改進管理，制定相關政策等提供科學依據(jù)。目前，交通部門對主體工程的后評價工作非常重視，但公路交通建設項目的環(huán)境保護后評價工作尚未提到議事日程。公路建設項目亟待實施環(huán)境保護后評價制度，以及制定公路建設項目環(huán)境保護后評價報告編制辦法。
(5) 公路建設項目環(huán)境管理工作的深化
我國的環(huán)境保護工作正處在一個重要時期，需要不斷深化以適應經(jīng)濟的快速發(fā)展，環(huán)境質量要求也日益提高。對公路建設項目環(huán)境管理工作需深化的領域重要表現(xiàn)在公路建設的環(huán)境保護要從注重公路竣工治理轉向整個建設過程的預防和控制；環(huán)境政策除繼續(xù)強化管理外，要加強適應市場經(jīng)濟體制的建設；環(huán)保重點要從污染控制擴大到整個資源和生態(tài)環(huán)境保護領域；需真正推行依靠科學進行決策的環(huán)境戰(zhàn)略等；加強工程分析，推行有利于資源和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的公路建設措施和工藝；加強對建設項目社會經(jīng)濟影響的評價；加強對建設項目環(huán)境損益的分析；加強對環(huán)境保護行政方案的判定；對危險化學品和有毒有害原料或產品的運輸管理，應強調風險評價和風險管理研究的必要性；在環(huán)境評價工作中堅持走群眾路線，保證公眾參與。依靠法律、加強管理，協(xié)調解決公路交通建設領域中日益增多的跨部門、跨地域的矛盾。公路環(huán)評工作要深化，攀上一個新臺階，必須加強科學研究，總結經(jīng)驗，解決新問題，出臺新措施。
2 環(huán)境影響評價對促進公路建設和發(fā)展的積極作用
我國公路交通建設項目的環(huán)境影響評價工作的實踐表明，在公路交通建設事業(yè)發(fā)展水平較快、環(huán)境投入有限的情況下，依法強化管理是控制環(huán)境污染和生態(tài)破壞的有效手段，也是我國特色環(huán)境保護的一條成功經(jīng)驗。環(huán)境影響評價制度正是強化環(huán)境管理的基石，是用于建設項目環(huán)境管理的一種戰(zhàn)略防御手段，它在促進環(huán)境建設和經(jīng)濟建設持續(xù)協(xié)調發(fā)展中具有極其重要的作用。
2.1 保證公路建設項目路線方案和總體布局的合理性
合理的公路網(wǎng)和路線布局是保證國民經(jīng)濟和環(huán)境持續(xù)發(fā)展的前提條件，而不合理的布局則往往是資源浪費和造成環(huán)境破壞的重要原因。從某種意義上講公路建設項目的環(huán)境影響評價過程，就是認識公路建設與生態(tài)環(huán)境相互依賴和相互制約關系的過程。在這個過程中，不但要考察社會、資源、交通、技術、經(jīng)濟、消費等因素，還要分析環(huán)境現(xiàn)狀、闡明環(huán)境承受能力和防患措施。也只有這樣，才能為公路建設項目的持續(xù)健康發(fā)展提供保證，為公路沿線工業(yè)、農業(yè)、水利、林業(yè)、人口分布實現(xiàn)合理發(fā)展提供了可能。
楚雄至大理高速公路原定路線方案是穿越青海湖，而青海湖是云南生態(tài)學上及其敏感的重要的濕地資源。在該項目的環(huán)境影響評價過程中建議改線，因為這樣可達到以下目的，第一可保護重要的濕地資源，且降低了軟土路基的處理長度；第二可避讓原路線方案不可避免地穿越的兩個水庫；第三線路縮短了近 8公里，大大地節(jié)省了寶貴的土地資源；第四避讓了列車編組站，減少了拆遷量。經(jīng)與建設單位和設計單位的聯(lián)合考察，路線方案按環(huán)評建議進行了調整，體現(xiàn)了路線方案布局與環(huán)境的協(xié)調統(tǒng)一。
江蘇省鎮(zhèn)江揚州長江公路大橋工程按世業(yè)洲橋位和渡口橋位兩個路線方案進行了同等深度的環(huán)境影響評價。如僅僅從工程規(guī)模和經(jīng)濟角度分析，似乎應按渡口橋位方案建設為宜（渡口橋位一跨過江，路線較短，工程造價較為節(jié)�。皇罉I(yè)洲橋位則需在主江和夾江建設兩座大橋，路線較渡口橋位長近 3公里，工程造價較高）。環(huán)境影響評價結果表明，世業(yè)洲橋位符合江蘇省公路網(wǎng)規(guī)劃，基本符合鎮(zhèn)江、揚州兩市規(guī)劃，有利于提高工程的經(jīng)濟效益和社會效益，大橋工程輻射面廣，帶動世業(yè)洲鄉(xiāng)開發(fā)具備一定條件與可能性，利于鎮(zhèn)江市和揚州市的發(fā)展，同時該橋位征地、民房拆遷數(shù)量相對較小，費用低，與電力通訊設施交叉干擾較小，且橋位離鎮(zhèn)江市金山旅游風景區(qū)及金山寺相對較遠，對其景觀整體性協(xié)調較好，與現(xiàn)有的鎮(zhèn)揚汽渡航道無干擾。而渡口橋位直接穿越鎮(zhèn)江市潤州區(qū)，雖符合揚州市城市發(fā)展規(guī)劃，但與鎮(zhèn)江市規(guī)劃局部有矛盾，對建城區(qū)的不利影響較大，征地、民房拆遷量比世業(yè)洲橋位方案多約40%，與電力通訊設施的交叉干擾相對較大，橋位離鎮(zhèn)江市金山景區(qū)及金山寺相對較近，對金山景區(qū)整體景觀影響相對較大，橋位位于長江航道龍門口橫駛區(qū)、鎮(zhèn)江引航道、鎮(zhèn)揚汽渡、世業(yè)洲洲尾的交織處，對航運有局部干擾。評價結果又表明兩橋位從生態(tài)環(huán)境角度而言又無本質差別。顯然，無論是從該項目的國民經(jīng)濟總體效益角度，從環(huán)境保護角度，都以世業(yè)洲建設方案為推薦方案為宜。江蘇省鎮(zhèn)江揚州長江公路大橋工程環(huán)境影響評價成為該項目布局規(guī)劃、決策的決定性依據(jù)，有利地服務于各級管理決策部門審批工作，從而避免了因選址不當帶來的社會和環(huán)境問題。
2.2 指導公路環(huán)境管理工作，減緩公路建設和運營對環(huán)境的負面影響
我國已將環(huán)境影響評價納入法制的軌道。目前，我國的高等級公路建設項目對該制度的執(zhí)行率已接近 100%。通過有效的環(huán)境影響評價工作，使環(huán)境影響評價結論在公路設計期、建設期和營運期得到了有效的貫徹，因公路建設引發(fā)的環(huán)境和社會問題得到了有效的控制，初步達到公路開發(fā)建設、效益和經(jīng)濟效益的統(tǒng)一。
眾所周知，我國人均耕地占有水平很低，發(fā)展公路交通與土地占地的矛盾十分突出。如何減少對土地，尤其是耕地的占用，歷來是公路交通基礎設施建設優(yōu)先解決的問題。環(huán)境影響評價在這方面的作用尤其突出。安徽省合肥至安慶高速公路、杭州至徽州安徽段高速公路工程環(huán)境影響評價工作提出為節(jié)省有限的耕地資源應縮小公路邊坡建議。采納了這一建議后，每條路僅節(jié)省耕地資源就近百畝以上，有效地減少了社會矛盾和生態(tài)問題。
白暨豚是世界上比我國大熊貓還要珍貴的水生珍稀保護動物，現(xiàn)存數(shù)量不足 50頭。因此，長江中、下游的公路長江大橋建設項目的水生動物的保護問題尤為突出。宜昌彝陵長江公路大橋環(huán)境影響評價工作在仔細研究了白暨豚等水生珍稀保護動物的生態(tài)習性和大橋施工工藝特點后，提出了聘請有經(jīng)驗漁民在水上作業(yè)期進行預報，建立水生保護動物觀測站等預防措施。通過實施環(huán)保措施，該橋在這個下部結構作業(yè)期間未發(fā)生水生保護動物受傷害的現(xiàn)象。江蘇省鎮(zhèn)江揚州環(huán)境影響評價報告書更是提出了設立包括白暨豚、江豚和中華鱘在內的保護監(jiān)測項目，為今后長江大橋建設和營運奠定水生動物保護的理論和實踐基礎。
在設計期的規(guī)劃、景觀、水質保護、防洪、熟土保護和土地復墾；施工期的環(huán)境保護在招、投標的體現(xiàn)，生態(tài)、水質保護措施和人群健康，水土流失，環(huán)境空氣質量保護，施工噪聲；營運期的環(huán)境空氣質量，聲環(huán)境，公路路域綠化和植被恢復等方面問題在公路建設項目的環(huán)境影響報告書中都得到了應有的重視，在實踐中基本上得到了落實和貫徹。
2.3 為公路影響區(qū)域的社會經(jīng)濟發(fā)展和規(guī)劃提供信息
區(qū)別于其它建設項目，公路建設項目具有工程規(guī)模大、路線長、建設期和營運期對環(huán)境影響復雜等特點。通過對環(huán)境影響評價可為該項目的施工期、營運期的環(huán)境管理，以及沿線的經(jīng)濟發(fā)展、城鎮(zhèn)建設及環(huán)境規(guī)劃提供科學依據(jù)。如為達到防止汽車尾氣污染物和交通噪聲對沿線城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村污染要求，明確提出大氣污染物和噪聲的達標距離，對未來沿線城鎮(zhèn)布局及發(fā)展規(guī)劃提出科學依據(jù)；對環(huán)境管理機構、監(jiān)測與機構的設置，對重點污染物和污染源的監(jiān)測控制手段等，做出合理的安排。
2.4 是國家環(huán)境保護政策、法律法規(guī)宣傳和實施的有效途徑
公路建設項目的環(huán)境影響評價工作是最早與國際環(huán)評接軌的行業(yè)環(huán)境管理措施之一。公眾參與工作歷來是公路建設項目環(huán)境影響評價報告書的重點。 通過有效的公眾參與 調研工作，公路環(huán)境影響評價成為國家環(huán)保政策、法律法規(guī)宣傳和實施的有效途徑。
蘇嘉杭高速公路項目建址位于太湖平原水網(wǎng)平原區(qū)，全線為填方路基，沿線城鎮(zhèn)多、人口密度大，占用耕地多，以及路線方案選定困難等環(huán)境與工程等特征，對社會和生態(tài)環(huán)境影響復雜。如解決不好交通和環(huán)境持續(xù)發(fā)展問題，勢必會帶來嚴重社會和環(huán)境問題。通過戶級訪談和群體訪談兩個層次的公眾參與工作，了解了擬建公路沿線居民，尤其是可能受到工程征地、拆遷的居民，對本工程建設的基本態(tài)度、對有關公路建設征地、拆遷安置政策知道的情況、對可能要帶來的環(huán)境影響問題的認識程度，征求他們對減緩這些不利影響的措施建議等。通過向建設單位和設計單位宣傳國家環(huán)境保護法律法規(guī)政策，以及新形勢對環(huán)保工作的新要求等，公眾參與工作反映的普遍問題得以考采納或妥善解決。如交通噪聲污染、高速公路占地及隔離等問題，及時反饋到建設、設計單位后，使建設單位及時掌握了情況，另外列支了 1500萬元專門用于防噪工程，及時增補了1處互通立交，補設了數(shù)個人行通道。同時，也使沿線群眾、設計人員增強了環(huán)保意識，即提高了對擬建高速公路修通帶來的正面效應的積極認識，又找出了不利的社會和生態(tài)環(huán)境影響，使工程建設和環(huán)境建設得到了高度統(tǒng)一。
2.5 為公路建設項目的環(huán)境管理提供科學依據(jù)
在對公路建設項目進行環(huán)境影響評價時，要對擬建公路沿線周圍地區(qū)的環(huán)境狀況進行調查（包括必要的監(jiān)測和測試），還要對其周圍地區(qū)的環(huán)境建設期和營運期的影響進行分析和預測。根據(jù)現(xiàn)狀評價和預測結果確定對一條公路建設項目的對環(huán)境的負面影響應該控制在什么程度上方能達到地區(qū)環(huán)境規(guī)劃和環(huán)境標準的要求。從而對該擬建公路的環(huán)境管理提出既符合國情的環(huán)境要求，又符合公路運營和社會經(jīng)濟要求的適宜對策。
2.6 促進相關環(huán)境科學技術的發(fā)展
公路交通建設項目的環(huán)境影響評價涉及到自然科學和社會科學的廣泛領域，包括基礎理論研究和應用技術開發(fā)。環(huán)境影響評價工作中遇到的難題，必然是對相關公路交通和環(huán)境科學技術的挑戰(zhàn)，進而推動相關公路交通和環(huán)境科學技術的發(fā)展。
公路建設項目的環(huán)境影響評價工作的開展對交通系統(tǒng)實行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，促進公路交通事業(yè)與環(huán)境協(xié)調發(fā)展與環(huán)境協(xié)調發(fā)展的作用是有目共睹的。正是由于公路交通建設項目的環(huán)境影響評價，交通系統(tǒng)在公路環(huán)保科學基礎理論、環(huán)境法規(guī)和管理制度、應用技術研究與推廣、環(huán)保產業(yè)等方面取得了一批科研成果。如“七五”期間，交通部組織實施了重點科研項目《汽車排放對環(huán)境影響和防治技術研究》；“八五”則實施了重點科研項目《防治貴黃公路交通噪聲聲屏障技術的研究》，《云南山區(qū)高等級公路邊坡生物防護技術的研究》，《安徽省高等級公路生態(tài)工程綜合技術及效益的研究》，并制訂了《公路建設項目環(huán)境影響評價規(guī)范》；“九五”期間交通部已將《交通濕地保護規(guī)劃》、《控制新建公路對環(huán)境有害影響研究和示范》課題列為交通部計劃內項目，作為環(huán)境研究的重要內容之一，科研開始與公路環(huán)境工程建設緊密聯(lián)系，公路環(huán)�？茖W研究開始注意到與國際上接軌。
正是由于環(huán)境影響評價提出的新問題，在公路植被凈化大氣污染、減噪的能力、容量、植物種選擇和配置；公路聲屏障聲學設計原理、吸隔聲材料選擇、結構設計、景觀設計及其聲學效果檢測的理論和方法； GIS和GPS支持的公路環(huán)境信息監(jiān)測、管理的應用技術和數(shù)據(jù)的更新技術；利用GIS進行公路環(huán)境多因子綜合評價，環(huán)境影響評價的預測與評價模型集成入GIS的理論和技術；減噪路面新材料的研制技術，聲屏障設計和構件的先進材料復合技術及應用研究；機動車輛排放的機外凈化有關適用材料技術；節(jié)水、改土、固坡新材料的研制技術；路域生態(tài)工程及生態(tài)環(huán)境綜合治理技術，山嶺重丘區(qū)防治地質災害，水土保持，土地復墾技術，路域草坪的研究和開發(fā)技術；公路建設與森林、濕地和自然保護區(qū)的生物多樣性基本上得到保護，社會各界都進行了廣泛地研究，所取的成果，已直接應用于公路環(huán)保實踐。
3 在公路建設中進一步發(fā)揮環(huán)境影響評價作用的建議
3.1 強化公路交通環(huán)境保護法制建設
我國公路建設項目，尤其是高速公路建設項目的環(huán)境管理在控制新污染源產生和保護生態(tài)環(huán)境方面，已發(fā)揮了巨大作用，取得令人矚目的成就。但從總體上看，由于近年來公路交通基礎設施的建設規(guī)模的迅速擴大，由于公路建設帶來的生態(tài)破壞、噪聲污染和水土流失等負面影響仍呈加劇趨勢，必須加強公路交通環(huán)境保護法制建設工作。
(1) 按照國務院第253號令《建設項目環(huán)境保護管理條例》的要求，及時修訂交通部17號部長令《交通建設項目環(huán)境保護管理辦法》，使之更能反映新形式對公路交通建設項目的新要求。
(2) 重視公路交通建設項目的環(huán)境影響評價技術規(guī)范的完善和健全工作。
(3) 建立和健全公路工程竣工后的驗收和后評估制度。
3.2 改革公路交通建設項目的管理工作
公路建設項目的環(huán)境影響評價工作經(jīng)驗表明，公路建設項目的環(huán)境管理是保障公路交通事業(yè)與環(huán)境持續(xù)發(fā)展的重要組成部分，它對于我國這樣的發(fā)展我國家尤為重要。改革公路建設項目的管理工作的主要目的是在保證公路建設項目環(huán)境管理有效性的前提下，尋求更為簡捷、快速、高效的管理程序，以縮短審批時間，提高效率，適應公路交通基礎設施建設良性發(fā)展的需要。
(1) 加強國家對大中型建設的宏觀管理職能，將微觀管理職能特別是技術評估職能下放給事業(yè)單位，提高大中型建設項目評價的質量和效率。
(2) 簡化項目審批的程序，減少審批環(huán)節(jié)，提高審批效率。
(3) 下放自有資金項目的管理權并研究保證環(huán)境管理有效性的措施。
(4) 改革環(huán)境影響評價大綱和環(huán)境影響報告書的評審方式，加強專家評審隊伍的建設工作，注重吸收有公路設計、施工和營運實踐經(jīng)驗的專家，實行專家上崗制度，增強專家評審的客觀性和規(guī)范性。
(5) 盡快制定公路建設項目完善的竣工驗收規(guī)定和與之配套的技術規(guī)范，建立公路工程環(huán)保設施竣工驗收年度計劃編報制度和檔案。
3.3 公路建設項目環(huán)境影響評價技術必須有所突破
注重與國際環(huán)境影響評價工作接軌，充分吸收新的科研成果、先進技術和環(huán)境影響評價經(jīng)驗，改進公路建設項目的環(huán)境影響評價評價方法。
(1) 順應環(huán)境影響評價的內容的擴展，豐富和充實評價方法。從水、氣、聲、占地的重點污染影響評價擴展到生態(tài)影響評價、社會影響評價、工程風險評價、累積影響評價、公路使用周期評價等方面全方位評價，對當代世界關心的全球性環(huán)境問題應給予高度重視。如溫室氣體對全球變暖的影響、有害化學物質越境轉移、酸雨危害、臭氧層破壞、生物多樣性保護、濕地保護及水土保持等方面。
(2) 引進高新技術，完善環(huán)境影響評價方法。如建立專家系統(tǒng)，增強專業(yè)判斷的科學性和準確程度，應用遙感與系統(tǒng)分析技術、GIS（地理信息系統(tǒng)），減少主觀隨意性。推廣計算機數(shù)值模擬技術、實驗室模擬實驗技術，野外實驗示蹤技術等。
3.4 完善《公路建設項目環(huán)境影響評價規(guī)范》
1997年交通部頒布執(zhí)行的《公路建設項目環(huán)境影響評價規(guī)范（試行）》已不能完全滿足新形勢對公路交通建設項目環(huán)境管理的新要求，亟待修改和完善。
(1) 順應評價對象的側重點由對建設項目的環(huán)境影響評價擴展到對政府方針政策的影響評價，由高等級公路向低等級公路、由單條公路工程項目評價轉向以公路網(wǎng)為核心的區(qū)域環(huán)境累積影響評價，由單純的環(huán)境污染評價擴大到整體的生態(tài)影響評價的改變，健全和完善生態(tài)環(huán)境影響的定量化評價和區(qū)域環(huán)境影響評價規(guī)范。
(2) 順應評價內容的多樣化，探討公路建設項目的環(huán)境風險、景觀影響、社會影響、環(huán)境經(jīng)濟損益等評價方法，制定相應的技術方法、要求，提高環(huán)評的有效性。
(3) 建立項目篩選、分類評價的規(guī)章制度，規(guī)范公路建設項目的評價程序，形成包括環(huán)境因子篩選，確定評價范圍，預測評價和監(jiān)督監(jiān)測管理四個步驟完整程序。
(4) 制定和完善公眾參與的環(huán)境影響評價機制的有關規(guī)定和要求，提高公眾在公路建設項目決策的參與力度。
(5) 研究和制定環(huán)境管理和監(jiān)測計劃，探討交通部門、環(huán)保部門和地方協(xié)調管理問題，致力于改善建設項目環(huán)境管理有效性。
3.5 加強環(huán)境影響評價隊伍的能力建設
為順應國家進一步發(fā)展中西部公路交通發(fā)展戰(zhàn)略，適應新形勢對公路交通建設項目環(huán)境管理的新要求，加強隊伍建設、提高人員素質是關鍵�，F(xiàn)在從事公路建設項目環(huán)境影響評價工作的環(huán)評隊伍主要由行業(yè)和行業(yè)兩個系統(tǒng)構成，在知識結構上各具優(yōu)勢。應加強環(huán)境影響評價各類人員的專業(yè)技術培訓，對評價技術人員實行“持證上崗”培訓，提高提高所有環(huán)境管理人員的政策水平、法律意識和技能水平，改善知識結構。
3.6 擴大公路環(huán)境影響評價的國際交流和合作。
應繼續(xù)擴大公路環(huán)境影響評價國際合作領域，加強雙邊、多邊合作，多渠道爭取合作項目和開展多種交流活動。組織中青年科研人員出國進修、考察、合作評價或培訓，提高評價的深度和水平，解決引進國外先進技術和智力。引進新技術，使環(huán)評工作與國際接軌。如學習應用 GIS和GPS進行環(huán)評，掌握國際環(huán)評的方法和技術，研究國際咨詢公司與我國環(huán)評投標的管理方式和探索我國環(huán)評隊伍參與國際競爭的途徑與方式。
4 結語
剛剛閉幕的我國共產黨第十六次代表大會再次強調要把可持續(xù)發(fā)展擺到更加突出的位置，通過不懈的努力，使生態(tài)環(huán)境得到改善，資源利用效率顯著提高，促進人與自然的和諧，推動整個社會走上生產發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。這表明了我國在新的發(fā)展階段堅定不移地實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的決心。同時，也堅信我國公路建設項目的環(huán)境影響評價工作和公路環(huán)保事業(yè)必將在這大好環(huán)境下，通過每一位環(huán)保工作者的不懈努力，在各個方面都有新突破，取得好成績。
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